Curtea de Apel a Statelor Unite, al șaptelea circuit.

CITY OF CHICAGO, Richard M. Daley, Daniel Alvarez, Sr., Comisar pentru servicii umane, și colab., Reclamanți-apelanți, Morris I. Sinelnikov, Maximinia Carmona, Ignacia Orozco și colab., Intervenient-reclamanți-apelanți, v . Donna E. SHALALA, secretar pentru sănătate și servicii umane, John J. Callahan, interimar comisar pentru securitate socială, Daniel R. Glickman, secretar pentru agricultură, și colab., Pârâți-recurenți.

Legii privind

Nr. 98-2382, 98-2479.

Hotărât: 31 august 1999

Orașul Chicago, împreună cu mai mulți oficiali ai orașului și o clasă de intervenienți ai rezidenților legali permanenți, au intentat o acțiune împotriva secretarului sănătății și serviciilor umane și a altor ofițeri federali pentru a contesta anumite prevederi din Legea din 1996 privind responsabilitatea personală și reconcilierea oportunităților de muncă, Pub .L. Nu. 104-193, 110 Stat. 2105 (1996) („Legea privind reforma asistenței sociale” sau „Legea”), care restricționează eligibilitatea anumitor non-cetățeni pentru prestații sociale. Reclamanții susțin că dispozițiile Legii care descalifică majoritatea străinilor legali de la a primi timbre alimentare, venituri suplimentare de securitate („SSI”) și alte beneficii sociale încalcă clauza procesului echitabil al celui de-al cincilea amendament. Instanța districtuală a admis cererea de respingere a pârâților, iar reclamanții fac apel. Din motivele expuse în următoarea opinie, afirmăm hotărârea instanței de circumscripție.

FUNDAL. Legea privind reforma bunăstării

Legea privind reforma asistenței sociale a restricționat în mod semnificativ eligibilitatea cetățenilor non-cetățeni în mod legal în Statele Unite pentru a primi prestații sociale. Vezi Pub.L. Nu. 104-193, 110 Stat. 2105, 2262-64 (1996). 1 Secțiunea 402 (a) din lege prevede că, sub rezerva anumitor excepții, „străinii calificați” nu sunt eligibili să primească beneficii SSI sau Food Stamp. 8 U.S.C. § 1612 (a) (1998). 2 După cum este definit la articolul 431 din lege, străinii calificați includ extratereștrii rezidenți permanenți, azilii, refugiații, străinii care sunt eliberați condiționat în Statele Unite, străinii a căror deportare este reținută, străinii cărora li s-a acordat intrarea condiționată, anumiți intranți cubanezi și haitieni., și anumiți extratereștri „bătuți”. Vezi id. § 1641. 3

În § 402 (b) din lege, Congresul a autorizat statele, sub rezerva anumitor excepții, să stabilească eligibilitatea străinilor calificați pentru alte trei programe federale de beneficii: Asistență temporară pentru familiile nevoiașe („TANF”), Subvenții pentru servicii sociale ( „SSBG”) și Medicaid. Vezi id. § 1612 litera (b). Excepțiile de la această prevedere, enumerate în § 402 (b) (2), sunt similare cu excepțiile din § 402 (a) (2) și prevăd că anumite subgrupuri sunt eligibile pentru programele federale desemnate.

B. Proceduri în instanța judecătorească

Orașul Chicago și mai mulți oficiali ai orașului (în mod colectiv, „Orașul”) au introdus o acțiune în căutarea unei măsuri declarative și prescriptive împotriva a cinci ofițeri federali („acuzații”). Orașul a susținut că dispozițiile Legii privind reforma asistenței sociale care descalifică legal cetățenii non-cetățeni din diferitele programe de asistență socială cu finanțare federală încalcă componenta de protecție egală a clauzei privind procesul echitabil al celui de-al cincilea amendament și Legea americanilor în vârstă. 5 Ulterior, un număr de rezidenți legali permanenți ai Statelor Unite și o organizație de asociații etnice cu membri care sunt rezidenți permanenți legali (colectiv, „intervenienții”) au depus o moțiune de intervenție, o moțiune pentru certificarea clasei, o plângere de acțiune colectivă, 6 și o propunere de măsură preliminară. Instanța districtuală a admis cererile intervenienților pentru certificarea clasei și pentru intervenție. 7 Apărătorii au depus moțiuni separate pentru a respinge plângerile orașului și ale intervenienților. Instanța districtuală a admis moțiunile de respingere. Orașul și intervenienții fac apel.

C. Deținerea Tribunalului Sectorial

Instanța districtuală a admis cererile apărătorilor din Regulamentul 12 (b) (6) pentru a respinge plângerile orașului și ale intervenienților și a respins ca fiind discutabile cererile de încuviințare preliminară ale reclamanților. În primul rând, instanța a considerat că orașul nu avea calitate pentru a introduce o cerere în temeiul Older Americans Act și, prin urmare, a respins acea cerere. 8 Instanța nu a abordat statutul orașului de a introduce o contestație constituțională la Legea privind reforma bunăstării, deoarece a constatat că are competența de a ajunge la fondul aceleiași cereri din partea intervenienților.

În ceea ce privește cererile intervenienților, instanța a considerat că cererile din clasa SSI și cererile de tip Food Food din clasa non-SSI erau interzise de lucru judecat. 9 Curtea a abordat apoi fondul cererii rămase - o contestație constituțională la Legea privind reforma asistenței sociale adusă de acei membri ai clasei non-SSI care afirmă revendicările TANF, SSBG și Medicaid. Aplicând controlul bazat pe rațional, curtea a concluzionat că Legea privind reforma bunăstării are o relație rațională cu mai multe obiective declarate ale Congresului, inclusiv încurajarea autosuficienței în rândul imigranților, împiedicarea beneficiilor publice să servească drept stimulent pentru imigrație și ușurarea sarcinii asupra sistemul de bunăstare publică. Prin urmare, instanța a admis cererile de respingere ale pârâților și a respins ca fiind discutabile cererile de încuviință preliminară ale reclamanților.

Trecem acum la meritele provocării constituționale la cerința de cetățenie a Legii privind reforma bunăstării.

A. Standard de revizuire

Reclamanții susțin că Diaz nu este autoritatea de control în acest caz. Vom expune pe scurt de ce nu putem accepta acest argument. În primul rând, reclamanții susțin că detenția mai recentă a Curții în Adarand Constructors, Inc. v. Pena, 515 brevet U.S. 200, 115 S.Ct. 2097, 132 L.Ed.2d 158 (1995), arată clar că controlul strict aplicat în Richardson ar trebui să se aplice și clasificărilor federale de înstrăinare. În Adarand, Curtea Supremă a formulat o regulă generală conform căreia analiza protecției egale în temeiul celui de-al cincilea amendament este aceeași cu cea a celui de-al paisprezecelea amendament. Vezi id. la 217, 115 S.Ct. 2097. Cu toate acestea, Adarand însuși a recunoscut o excepție de la această regulă generală pentru cazurile în care este adecvată o respectare specială față de ramurile politice ale guvernului federal. Vezi id. la 217-18, 115 S.Ct. 2097 (citând Hampton v. Mow Sun Wong, 426 SUA 88, 96 S.Ct. 1895, 48 L.Ed.2d 495 (1976), un caz care implică exercitarea federală a puterii de imigrare).

Reclamanții susțin, de asemenea, că deținerea Diaz ar trebui limitată la cazurile în care este necesară o cerință de rezidență durabilă pentru a menține integritatea fiscală a unui program de asigurare. Nu putem citi o astfel de limitare în reținerea Curții de la Diaz. Curtea s-a bazat pe legătura rațională dintre durata șederii și soliditatea fiscală a unui program de asigurare numai atunci când a evaluat dacă statutul în cauză a îndeplinit testul bazei raționale, nu atunci când a stabilit ce nivel de control ar trebui să se aplice. Prin urmare, nu vedem niciun motiv pentru a limita articularea Curții a standardului de bază rațională la situația de fapt particulară a acelei cauze.

În plus, intervenienții susțin că, chiar dacă nu se aplică un control strict, ar trebui utilizat cel puțin un nivel intermediar de control. Bazându-se pe Plyler v. Doe, 457 S.U.A. 202, 102 S.Ct. 2382, 72 L.Ed.2d 786 (1982), ei susțin că, deoarece Legea impune o privare severă și permanentă unei clase discrete și defavorizate, clasificarea bazată pe înstrăinare trebuie să fie supusă controlului intermediar. În Plyler, Curtea Supremă a aplicat controlul intermediar asupra unei legi de stat care exclude copiii imigranți ilegali din învățământul public. Vezi id. la 223-24, 102 S.Ct. 2382. Așa cum a subliniat al 11-lea circuit în Rodriguez, totuși, cazul Plyler a implicat o lege de stat și nimic în opinia Curții nu sugerează că Diaz nu s-ar aplica (sau că s-ar aplica un control sporit) dacă legea ar fi federală. Vezi Rodriguez, 169 F.3d la 1349-50. De fapt, Plyler l-a citat pe Diaz pentru a sublinia că respectarea datorată Congresului în ceea ce privește statutul de străin în granițele noastre nu se aplică clasificărilor de stat ale străinilor. Vezi Plyler, 457 U.S. Pat. la 225, 102 S.Ct. 2382. Curtea a declarat:

Statele nu se bucură de nicio putere în ceea ce privește clasificarea străinilor. Vezi Hines v. Davidowitz, 312 S.U.A. 52, 61 S.Ct. 399, 85 L.Ed. 581 (1941). Această putere este „dedicată ramurilor politice ale guvernului federal”. [Mathews v. Diaz, 426 brevet U.S. la 81, 96 S.Ct. 1883]. Deși este o „parte de rutină și în mod normal legitimă” a activității guvernului federal să se clasifice pe baza statutului de străin, id. la 85, 96 S.Ct. 1883 și „să ia în considerare caracterul relației dintre străin și această țară”, id. la 80, 96 S.Ct. 1883, doar rareori aceste aspecte sunt relevante pentru legislația unui stat.

Id. (citate paralele permise). Deoarece legea în cauză în cauza care ne este prezentată este un act legislativ federal, Plyler nu modifică dependența noastră de Diaz pentru aplicarea unei revizuiri bazate rațional la dispozițiile Legii privind reforma asistenței sociale.

B. Aplicarea testului bazei raționale

Obiectivele politice pe care Congresul spera să le atingă prin adoptarea Legii privind reforma bunăstării sunt stabilite în 8 S.U.A. § 1601. 13 În primul rând, Congresul a declarat că prevederile Legii sunt menite să încurajeze scopul guvernamental legitim de a încuraja autosuficiența străinilor. Politica declarată de Congres este că „extratereștrii din interiorul granițelor națiunii nu depind de resursele publice pentru a-și satisface nevoile, ci mai degrabă se bazează pe propriile capacități și pe resursele familiilor lor, sponsorilor lor și organizațiilor private”. 8 U.S.C. § 1601 (2) (A). Reclamanții susțin că, deoarece politica federală de imigrație interzice deja imigrația celor care ar putea deveni taxe publice, beneficiile în cauză în acest caz servesc doar ca o plasă de siguranță. Prin urmare, susțin ei, este irațional să îndepărtați această plasă de siguranță pentru a încuraja extratereștrii să se bazeze mai mult pe familiile, sponsorii și organizațiile private, deoarece tocmai acei extratereștri care nu se pot baza pe astfel de surse alternative de sprijin au nevoie de beneficii în primul rând. Mai mult decât atât, susțin aceștia, eliminarea beneficiilor sociale de la extratereștrii vârstnici, cu dizabilități sau copii nu îi vor ajuta să devină independenți, deoarece sunt pur și simplu incapabili să lucreze.

Oricare ar fi meritele acestei critici a Legii privind reforma bunăstării, ca o chestiune de politică publică, nu putem spune că statutul devine irațional pur și simplu pentru că unii extratereștri care nu pot lucra nu vor fi induși să se îngrijească singuri. În opinia Congresului, astfel de extratereștri ar trebui să se bazeze pe familiile, sponsorii sau organizațiile private pentru sprijin, mai degrabă decât pe listele de asistență publică. Statutul este legat în mod rezonabil de acest obiectiv. Într-adevăr, chiar dacă unii extratereștri nu au acces la sprijin din aceste surse alternative, cerința de cetățenie este încă legată rațional de obiectivul de a încuraja străinii să se bazeze pe resurse private, nu publice, pentru a-și satisface nevoile. A se vedea Heller, 509 U.S. Pat. la 321, 113 S.Ct. 2637 (menționând că revizuirea bazei raționale impune instanțelor să „accepte generalizările unui legislativ chiar și atunci când există o potrivire imperfectă între mijloace și scopuri”); Zehner v. Trigg, 133 F.3d 459, 463 (7 Cir.1997) („[Clasificarea] nu trebuie să fie mijloacele cele mai înguste adaptate disponibile pentru a atinge scopul dorit.”); vezi și Kiev, 991 F. Sup. la 1099-1100; Abreu v. Callahan, 971 F. Sup. 799, 818 (S.D.N.Y.1997).

Secțiunea 1612 declară, de asemenea, că Congresul a dorit să păstreze impozitele publice prin reducerea costurilor în creștere ale funcționării programelor de beneficii federale. Reclamanții sugerează, totuși, că distincția dintre cetățeni și non-cetățeni nu este mai rațional legată de obiectivul general de a economisi bani decât ar fi o distincție între oamenii cu ochi căprui și toți ceilalți oameni; descalificarea oricărui subset de persoane eligibile va economisi bani. Dar, din nou, nu putem spune că a fost irațional pentru Congres să decidă să-și atingă obiectivele bugetare eliminând extratereștrii din aceste programe. 14 În realizarea obiectivului guvernamental de economisire a costurilor, Congresul a trebuit să înceapă de undeva și „trebuie să i se permită libertatea de a aborda în mod incremental o problemă percepută”. Beach Communications, 508 S.U.A. la 316, 113 S.Ct. 2096. Mai mult, Congresul a avut dreptul să concluzioneze că realizarea de economii prin eliminarea acestor beneficii pentru străini era suficient de compatibilă cu celelalte obiective politice pe care a încercat să le promoveze prin intermediul acestei legislații.

Reclamanții susțin în cele din urmă că legea nu reușește să revizuiască baza rațională, deoarece a fost motivată de un animus nepermis față de cetățeni. Nu suntem de acord. După cum a arătat clar Curtea Supremă în Diaz, „este evident că Congresul nu are nicio obligație constituțională de a oferi tuturor străinilor beneficiile sociale acordate cetățenilor”. Diaz, 426 brevet U.S. la 82, 96 S.Ct. 1883. „În exercitarea puterii sale largi asupra naturalizării și imigrației, Congresul adoptă reguli care ar fi inacceptabile dacă ar fi aplicate cetățenilor ․ Faptul că un Act al Congresului tratează extratereștrii diferit de cetățeni nu înseamnă în sine că un astfel de tratament diferit este ‘invidios’. ”Id. la 79-80, 96 S.Ct. 1883. În lumina diferitelor rațiuni discutate mai sus, nu putem spune că legea privind reforma bunăstării este „inexplicabilă prin orice altceva decât prin animus față de clasa pe care o afectează”. Romer v. Evans, 517 S.U.A. 620, 632, 116 S.Ct. 1620, 134 L.Ed.2d 855 (1996).

Concluzionăm că cerințele de cetățenie din § 402 din Legea privind reforma bunăstării nu aduc atingere protecției egale. Considerăm că Mathews v. Diaz necesită aplicarea unei revizuiri a bazelor raționale și că legea supraviețuiește acestui nivel de control, deoarece este legată rațional de scopuri guvernamentale legitime. În consecință, hotărârea instanței de district este confirmată.

1. Congresul a modificat legea de două ori de la adoptarea sa inițială în 1996. A se vedea Legea bugetului echilibrat din 1997, Pub.L. Nu. 105-33, §§ 5301-5304, 5306, 5562-5563, 111 Stat. 251 (1997); Legea din 1998 privind cercetarea agricolă, extinderea și reforma educației, Pub.L. Nu. 105-185, §§ 503-508, 112 Stat. 523 (1998). Modificările au restabilit eligibilitatea pentru ajutoare sociale unor non-cetățeni prin extinderea excepțiilor de la dispoziții care exclud străinii de la eligibilitate. Acest aviz se va referi la prevederile Legii privind reforma asistenței sociale care sunt în prezent codificate, astfel cum a fost modificat, în Titlul 8 din Codul Statelor Unite.

2. Programul SSI oferă venituri suplimentare de securitate persoanelor cu venituri mici, care sunt orbi, cu dizabilități sau cu vârsta de 65 de ani sau mai mult. Vezi 42 U.S.C. § 1381 și urm. Programul Food Stamp oferă asistență pentru achiziționarea de alimente gospodăriilor cu venituri mici și puține resurse. Vezi 7 U.S.C. § 2011 și următoarele.

3. Legea prevede, de asemenea, că, sub rezerva anumitor excepții, extratereștrii „ilegali” sau „nedocumentați” - străini care nu îndeplinesc definiția „străinului calificat” - sunt neeligibili pentru orice beneficiu public federal, inclusiv SSI și timbre alimentare. Vezi 8 U.S.C. § 1611. Cu toate acestea, dispozițiile care reglementează străinii ilegali nu sunt în cauză în acest proces.

4. Vezi și 8 U.S.C. § 1612 (a) (2) (D) (i) (furnizarea unei perioade de grație și reevaluare pentru străinii care primeau SSI la data adoptării).

5. 42 U.S.C. §§ 3001 și următoarele.

6. Plângerea intervenienților a introdus o cerere pentru încălcarea componentei de protecție egală a clauzei de proces echitabil al celui de-al cincilea amendament.

7. Instanța a certificat două clase. „Clasa SSI” include rezidenții din Illinois care sunt rezidenți legali permanenți ai Statelor Unite și cărora li s-au încetat beneficiile SSI sau au fost respinse o cerere pentru beneficii SSI, după 22 august 1996, în conformitate cu prevederile Welfare Reform Act ( 8 USC § 1612). „Clasa non-SSI” este formată din rezidenți din Illinois care sunt rezidenți permanenți legali din Statele Unite și care, după 22 august 1996, au primit, au solicitat sau vor aplica pentru Food Stamps, TANF, Medicaid sau SSBG și care au avut sau vor avea beneficiile încetate sau cererile lor respinse în conformitate cu prevederile Legii privind reforma bunăstării.

8. Orașul nu face apel la hotărârea instanței de district cu privire la cererea legii privind vechii americani.

10. În special, Curtea a caracterizat problema din Diaz ca nu dacă este permisă discriminarea între cetățeni și străini, ci dacă este permisă discriminarea în cadrul clasei de străini, deoarece statutul exclude doar pe acei străini care nu fuseseră în Statele Unite pentru un minim de 5 ani și cei care nu primiseră reședința permanentă. Vezi Diaz, 426 U.S. Pat. la 80, 96 S.Ct. 1883. În mod similar, în acest caz, clasificările în cauză pot fi caracterizate ca discriminare între străini, deoarece Congresul a exclus unii, dar nu toți străinii, de la eligibilitatea pentru anumite prestații sociale. După cum sa discutat mai sus, Congresul a sculptat numeroase categorii de extratereștri care rămân eligibili pentru astfel de beneficii. Vezi 8 U.S.C. §§ 1612 (a) (2), 1613 (b).

11. Vezi și Kiev v. Glickman, 991 F. Sup. 1090, 1095-97 (D.Minn.1998); Abreu v. Callahan, 971 F. Sup. 799, 807-11 (S.D.N.Y.1997); cf. Campos v. FCC, 650 F.2d 890, 894 (7 Cir.1981) (susținând în general că clasificările federale bazate pe alienare sunt supuse doar unui control judiciar restrâns și susținerea legislației care condiționează acordarea licențelor comerciale de operator radio de cetățenie).

12. Amicus sugerează că revizuirea deferențială este justificată numai atunci când legislația federală reglementează de fapt „funcțiile de bază ale imigrației”, nu ori de câte ori legislația afectează doar imigranții. În sprijinul acestei afirmații, amicus citează cazuri care au invalidat statutele care „au afectat” non-cetățenii. Cu toate acestea, niciunul dintre cazurile citate nu abordează această problemă la fel de direct ca și cazul Diaz.